NRLs uttalelse til mineralloven

Konsultasjonsmøtene NRL har deltatt i har omhandlet samiske temaer knyttet til bl.a formålsbestemmelsen, like saksbehandlingsregler for konsultasjoner, avtalekrav, lovfesting av inngrepsterskelen og urfolksvederlag.

NRL har opplevd konsultasjonsprosessen som konstruktiv og god, samtidig som NRL har vært tydelig på at helheten vil være viktig for å kunne gi sin tilslutning til lovutkastet. Det må i denne sammenheng understrekes at NRL ikke har fått tilgang til hele proposisjonen, men kun de deler hvor samiske temaer inngår.

Ettersom det er oppnådd enighet om flere viktige bestemmelser i utkastet, vil NRLs endelige uttalelse ikke utgjøre et entydig ja eller nei til proposisjonen, men heller tydeliggjøre hvilke bestemmelser man støtter, evt. ikke støtter eller hva vi mener utgjør en mangel i lovutkastet. Med dette som utgangpunkt har NRL gjort følgende vurderinger av lovutkastet.

Formålsbestemmelsen

Når det gjelder formålsbestemmelsen stiller NRL seg skeptisk til at profitthensynet skal inngå som et førende element for loven etter første ledd. Det foreligger ikke noen samfunnsøkonomiske vurderinger som synliggjør hvorvidt mineralvirksomhet faktisk gir en større grad av fordeler enn ulemper i forhold til det grønne skiftet.

På kostnadssiden inngår bl.a nedbygging og ødeleggelser av naturområder, forurensning og utslipp av miljøgifter, tap av biologisk mangfold og negative innvirkninger på naturbaserte næringer og samfunn.

NRL har imidlertid valgt å støtte ordlyden i bestemmelsen på bakgrunn av innholdet i andre ledd. Gjennom konsultasjonene har NRL særlig vektlagt at mineralvirksomhet skal skje i et langsiktig perspektiv, bl.a under hensyntagen til naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Ordlyden samsvarer med Grunnloven § 108, og er i tråd med NRLs krav. 

Likebehandling av alle tradisjonelle områder i forhold til saksbehandlingsregler og vederlag

Forslaget om at regler for saksbehandling og vederlag skal gjøres gjeldende for alle tradisjonelle områder har vært et særlig viktig tema for NRL under konsultasjonsprosessen. Dette er fulgt opp i proposisjonen, og samsvarer med NRLs krav.

Regler om konsultasjoner i mineralloven

NRLs primære krav var at mineralloven skulle inneholde egne regler om konsultasjoner, for derigjennom å klargjøre hvilke stadier i en minerallovprosess det skal gjennomføres konsultasjoner på.

Imidlertid er det for NRLs del viktigst at konsultasjonsplikten klart framgår av loven, og på denne bakgrunn støttes derfor forslaget om at det gjøres en henvisning til reglene i sameloven kapittel 4.

Det må likevel understrekes at ettersom prosessen rundt mineralvirksomhet omfatter flere stadier, noe som kan bidra til uklarhet på hvilke stadier i prosessen det skal konsulteres på. NRL mener derfor at dette bør klargjøres i forarbeidene. Dette vil bl.a gjelde ved første gangs tillatelse til undersøkelse, ved vesentlige endringer i undersøkelsesplanen som vil ha betydning for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse, ved tillatelse til prøveuttak, ved tildeling eller forlengelse av driftstillatelse og ved ekspropriasjon. Det bør også vurderes å utarbeide en veileder om konsultasjoner i mineralsaker.

Regler om avtalekrav for mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder

Departementet har valgt å ikke lovfeste avtalekrav mellom tiltakshaver og samiske rettighetshavere, slik minerallovutvalget foreslo og som NRL også støttet.

NRL mener det er et klart behov for dette, da reindriftens erfaringer tilsier at tiltakshavere i liten grad involverer næringen ved tillatelser. Dette er en viktig sikkerhetsventil for å sikre seg mot at myndighetene gir tillatelser uten at det i forkant har vært gjennomført reelle forhandlinger.

NRL mener et avtalekrav må ses i sammenheng med urfolksrett til et fritt og forhåndsinformert samtykke. Myndighetene kan ikke unndra seg samenes rett til å bestemme hva som skal skje av virksomhet innenfor deres tradisjonelle områder ved å unngå lovfesting av et avtalekrav. NRL legger til grunn at ressursutvinning i disse områdene krever at retten til et fritt og forhåndsinformert samtykke etterleves. Denne retten vil, etter NRLs syn, alltid være et resultat av de materielle rettighetene som knyttes til området.

NRL vil særlig får vise til FNs erklæring om urfolks rettigheter (UNDRIP), som har en vesentlig betydning, både på nasjonalt og internasjonalt nivå. Erklæringen avspeiler folkerettslige prinsipper og må ses i lys av ILO-169 som gir uttrykk for internasjonal urfolksrett.

UNDRIPs bestemmelser må også ses i sammenheng med menneskerettigheter, særlig i forhold til retten til selvbestemmelse. I HR-2018-456-P 6 ble det bl.a vist til at urfolkserklæringen «…må anses som et sentralt dokument 3 innenfor urfolksretten, blant annet som følge av at den reflekterer folkerettslige prinsipper på området og har fått støtte fra svært mange stater».

Ved at Norge har gitt sin tilslutning til UNDRIP, er det samtidig gitt en politisk tilslutning til å innhente et fritt og forhåndsinformert samtykke ved planer som berører tradisjonelle samiske områder. Dette understøttes i St. prp. nr. 1 (2007-2008), hvor regjeringen uttalte at «Norges samepolitikk anses å være i overensstemmelse med urfolkserklæringen».

NRL mener dette samlet sett gir solide holdepunkter for å hevde at UNDRIP utgjør et effektivt urfolksrettslig instrument. På bakgrunn av dette kan det hevdes at det ikke har en avgjørende betydning at avtalekravet lovfestes, da myndighetene uansett ikke kan omgå det faktum at mineralvirksomhet ikke kan iverksettes i tradisjonelle samiske områder uten at det foreligger en avtale eller en form for konsensus.

NRL vil understreke at et avtalekrav ikke bare vil være en fordel for reindriften, men kanskje i enda større grad være en fordel for tiltakshaver. Dette vil bidra til en raskere avklaring, kortere saksprosesser i forvaltning og rettsapparat, samt at kostnadene knyttet til disse prosessene vil blitt betydelig redusert.

Etter en samlet vurdering finner NRL ikke å kunne støtte departementet i å fjerne minerallovutvalgets forslag til avtalekrav.

Lovfesting av inngrepsterskelen i SP artikkel 27

Departementet ønsker ikke å lovfeste minerallovutvalgets forslag om inngrepsterskel i SP artikkel 27, under henvisning til at man skal være varsom med å lovfeste en rettstilstand som ennå er under utvikling.

I utgangspunktet mener NRL at inngrepsterskelen bør synliggjøres i loven. Samtidig må dette ses i sammenheng med Høyesteretts uttalelser i Fosen-dommen, som helt klart legger til grunn at dersom et tiltak fører til «vesentlige negative virkninger» for samisk kultur og næringsutøvelse, kan ikke tiltaket tillates selv om dette har en stor samfunnsmessig nytte.Høyesterett legger med dette klare føringer for hva som skal vurderes i forhold til inngrepsterskelen. Ved å sammenholde dette med lovforslaget § 2-8, skal det i hht. denne bestemmelsen legges vesentlig vekt på den virkningen det planlagte tiltaket vil ha for naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.Videre skal tiltakets virkninger sees i sammenheng med andre gjennomførte eller planlagte tiltak i området, samtidig som det skal legges vekt på momenter framkommet gjennom konsultasjonene. Det kan også settes vilkår for å ivareta hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.

Samlet sett er dette momenter som NRL har lagt stor vekt på gjennom konsultasjonsprosessen, og mener bestemmelsen i § 2-8 ivaretar flere av disse hensynene. 

Regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder

NRLs utgangspunkt for konsultasjonene er at reindriften skal sitte igjen med deler av overskuddet fra mineralvirksomhet, fordi næringen bærer de største byrdene. Vederlaget skal ikke dekke direkte utgifter ved inngrepet, men være et bidrag til reindriftens ressursutnyttelse i området.

Statens mineraler

NRL støtter for det første departementets forslag om å lovfeste urfolksvederlaget, og hvordan dette skal innrettes i hht. forslaget § 2-7. NRL støtter også at regler om erstatning og vederlag skal behandles i 2 ulike bestemmelser, slik at det blir tydeliggjort at urfolksvederlaget kommer i tillegg til en eventuell erstatning. Når det gjelder fordeling av vederlaget, støtter NRL forslaget om at vederlaget skal deles mellom Sametinget og de berørte i reindriften. NRL støtter videre at Sametinget skal ha 25 prosent, og reindriften 75 prosent. Videre har NRL vært svært tydelig på at vederlaget skal utbetales direkte til de som er berørt i reindriften, og ikke omfordeles av Sametinget.

Grunneiers mineraler

NRL kan ikke støtte departementet i at den nye mineralloven ikke skal inneha egne regler om vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler. Som utvalget også legger til grunn, er retten til å drive reindrift er en selvstendig rett med grunnlag i reglene om alders tids bruk. Utvalget slår fast at reindriften eksisterer «…ved siden av eller parallelt med den eiendomsretten. En kan tale om en form for delt eller «kløyvd» eiendomsrett. Dette gjelder også på privat grunn der det foreligger reinbeiterett. I mange områder var den samiske bruken av området etablert før området ble underlagt privat eller statlig eiendomsrett. Reindriftsretten innebærer at eieren av eiendommen ikke har rett til å disponere over eiendommen på en måte som er til hinder for utøvelsen av reindrift innenfor rammene av retten». For reindriften er det ingen forskjell på om et inngrep skjer på statlig eller privat grunn. Inngrepet skjer like fullt innenfor et reindriftsområde, noe som innebærer at tiltakshaveres «uforholdsmessige merkostnader» ikke kan ha større gjennomslagskraft enn reindriftsretten, slik departementet legger til grunn. Det må i denne sammenheng også understrekes at dess lengre sør man kommer i landet, dess større er utbredelsen av privat grunn. Departementets forslag vil innebære at reindriften i de sørlige deler av landet vil ha dårligere vilkår enn reindriften i Finnmark. 

Avsluttende kommentarer

NRL vi avslutningsvis omtale spørsmålet om oversettelsesplikt i saker som berører tradisjonelle samiske områder. NRL støttet minerallovutvalgets forslag om å lovfeste en oversettelsesplikt. Dette har departementet gått bort fra. Selv om departementet ikke ønsker å lovfeste plikten til å oversette saksdokumenter knyttet til mineralvirksomhet, vil NRL legge til grunn at en konsultasjonsprosess uansett vil kreve at den samiske parten får tilgang til all relevant informasjon på en forståelig måte. Kravet om oversettelse innebærer ikke at alle sakens dokumenter skal oversettes, men at sentrale dokumenter som har betydning for reindriften i høringsprosessen og senere i en eventuell konsultasjonsprosess, skal oversettes såfremt det kommer krav om dette. I denne sammenheng vil oversetting ta utgangspunkt i det samiske språkområdet man befinner seg i.